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吉林市軌道交通建設投資有限公司

Jilin Rail Transit Construction Investment Co., Ltd

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未來都市圈交通發展——“多網融合”實現高質量一體化

時間: 2020-11-12
信息來源: 世界軌道交通資訊網
提供部門:總工辦
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  一體化與高質量是新時期現代化都市圈發展的主旋律。在《交通強國建設綱要》等國家戰略規劃引領下,構建都市圈一體化交通網,推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“多網融合”已成為構建區域一體化發展示范區的重要載體。因此,研究“多網融合”的必要性和困境,從體制機制、統籌規劃、技術標準、經營模式等提出相關建議,對更高質量交通一體化具有一定意義。

 

現代化都市圈軌道交通發展現狀與趨勢

 

  作為區域一體化的物質載體,跨界軌道交通和鐵路供給成為跨行政區合作的焦點,是優化空間治理體系與治理能力現代化的重點領域。例如,長三角地區已經開通滬寧、滬杭等高速鐵路18條,里程達4171公里,是全國最密集完善的高鐵網,以全國8%的鐵路營業里程承擔全國20%的旅客發送量,鐵路公交化開行客車超過1000對。

 

  跨界軌道交通呈現直接效應、間接效應和誘增效應,深刻影響城市間社會經濟聯系與空間相互作用,并帶來空間集聚和擴散等外部性影響。當前,都市圈軌道/鐵路系統呈現中央政府主導的鐵路、區域政府主導的城際軌道交通、地方政府主導的跨市地鐵、基于國家鐵路的市域鐵路服務、基于公私合營的城際鐵路服務、地方政府主導的城市軌道交通等多種模式,不同模式的供給體制、實施主體及社會經濟影響具有顯著差異。城市和區域層面軌道交通的相互補充與銜接,有助于形成功能聯系緊密、社會經濟高度融合的功能區域,推動空間治理從城際型互動走向網絡型互動,推動行政邊界管理走向功能邊界管理。

 

  面向空間治理體系與治理現代化,跨界建設需要增強多層級政府和不同主體的協作,以提升交通投資質量,促進區域協同發展??傮w上,都市圈交通一體化呈現“中低速交通向中高速轉變、中央政府融資向地方分權演變、政府主導向公私合營轉變、中長途交通向都市圈交通演變”等趨勢。

 

 

 

“多網融合”是都市圈交通一體化的內在需求

 

  “軌道上的都市圈”和“多網融合”已成共識。隨著區域一體化快速推進,將形成更緊密的社會經濟聯系,通勤圈迅速拓展,城市功能不斷外溢。多模式軌道交通規劃、融資、建設和運營“一張網”是充分發揮軌道交通經濟效益和社會效益的基礎。2019年2月國家發改委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》明確提出,統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局,在有條件的地區,推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網融合”,探索都市圈軌道交通運營管理“一張網”,推動中心城市、周邊城市(鎮)、新城新區等軌道交通有效銜接。2019年9月《交通強國建設綱要》明確提出,構建便捷順暢的城市群一體化交通網,推進干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發展。

 

  例如,隨著長三角一體化上升為國家戰略,國家對長三角交通一體化提出了更高要求。2019年12月,《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出構建互聯互通、分工合作、管理協同的基礎設施體系,加快建設集高速鐵路、普速鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通于一體的現代軌道交通運輸體系和高品質快速軌道交通網,共建軌道上的長三角。2020年4月,《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》強調構建一體化交通設施網絡、一體化運輸服務能力、一體化協同體制機制,建設以軌道交通為骨干的一體化交通網絡,形成干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通等一體銜接的都市圈通勤交通網。

 

  鐵路部門或地方政府主導是“多網融合”的主流模式。目前,各地區積極探索“多網融合”的實現機制,其中,鐵路部門或地方政府主導是“多網融合”的主流模式。一是由鐵路部門牽頭主導“多網融合”:主要從城市群交通需求出發,聚焦區域和城際鐵路網絡完善,以及市域(郊)鐵路近期建設方案;二是由地方政府相關部門牽頭主導“多網融合”:主要從都市圈和城市交通需求出發,以城市功能輻射范圍內軌道規劃和建設為基礎,統籌國家鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通等各層次軌道交通“一張網”方案,構建高效協同的一體化軌道網絡。

 

  這兩種模式各自側重,所適用的地理范圍有所差異,也存在一定交叉。如何實現城市與城際軌道的功能銜接與管理協同是“多網融合”的重點。當前,在廣州、杭州、成都、重慶等城市積極探索地方政府主導的“多網融合”機制,以不斷優化大都市空間結構與功能整合。

 

  “多網融合”有助于財政、土地、產業、公共服務統籌。構建軌道上的都市圈有利于優化人口和經濟的空間結構,激活有效投資和潛在消費需求,增強內生發展動力。干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通等能改善地塊可達性,產生顯著的正面溢價效應。因此,實現“多網融合”有助于實現政府財政補貼、土地資源開發、產業布局、公共服務供給等重大事務的統籌,強化“一張網”引導空間布局與空間拓展,從而推動新型基礎設施、15分鐘生活圈、未來社區等優化布局,強化社會效益和經濟效益。

 

 

 

推進軌道交通“多網融合”面臨深層制約

 

  軌道、鐵路等部門已開展“多網融合”前期探索,但大都處于各部門獨自研究階段,“多網融合”和“一張網”體制機制亟待健全??绮块T、跨市域規劃建設運營的統籌協調力度不足的制約作用尤為明顯。

 

  多層次軌道交通定位和需求分析深度不足。干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通具有不同的技術標準、功能定位和服務范圍,但又在功能上交叉重疊。由于“多網融合”仍處于探索階段,都市圈軌道交通體系尚未建立互聯互通互享機制。例如,一些城市的鐵路樞紐缺乏考慮干線鐵路、城際鐵路等服務要求,在線路選擇、車站設置、服務標準、行車計劃等方面難以滿足區域一體化要求。同時,都市圈城際與干線鐵路、城市快線與都市圈城際、市域(郊)鐵路與城市軌道交通的服務范圍與交通定位,難以有效兼顧城市和區域的社會經濟需求,如國鐵干線鐵路依托國家級和省級規劃,難以兼顧地方政府實際訴求。

 

  “多網融合”規劃和建設統籌力度不足。在區域一體化下,需要實現城市和城際軌道交通整個網絡的統籌,避免側重單一模式、單一線路等。城市軌道交通和市域鐵路采用了多種技術標準和運營管理機制,如采用城軌技術標準并委托地鐵公司運營(如寧奉線)、利用既有鐵路剩余能力開行城際列車并委托國鐵運營(如余姚線一期)、利用既有通道資源新建市域鐵路(如溫州市域鐵路S1線)等。新建城際和市域線路向上如何與干線鐵路、城際鐵路互聯互通,向下如何與市域(郊)鐵路、城市軌道交通網絡的一體化運營,從而實現市域范圍內“多網”共建共享與融合,是當前必須深入考慮的問題,否則容易造成機構職能重復、投資建設重復、線網社會經濟效益難以最優等問題。

 

必須加強“多網融合”統籌協同

 

  我國城鎮化逐漸進入下半場,各種要素資源加速向中心城市、都市圈集聚,開始步入“都市圈時代”,可進一步從體制機制、統籌規劃、運營管理、綜合開發等落實“多網融合”。

 

  加強理順多模式軌道交通的管理體制機制。為推動“多網融合”,一些城市設立了鐵路建設指揮部和城市軌道交通集團,但在城際鐵路、市域(郊)鐵路等規劃、融資、建設、運營、管理等尚未實現明確分工和功能整合。結合多模式軌道交通建設趨勢,建議在市級層面建立統一的協同管理部門,打破各部門分管的條塊分割,加強“多網”技術標準、線網規劃、融資補貼、綜合管理的融合,整合鐵路建設指揮部和城市軌道交通建設指揮部職能,統籌城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通等工作,推動都市圈軌道交通一體化。

 

  加強國土空間規劃及線網規劃統籌。立足區域一體化戰略定位、空間結構、產業布局與綜合交通建設,按照一張藍圖、一個規劃、一個機制的要求,統一編制都市圈軌道交通一體化規劃,既保障各層次軌道交通自成體系,又保障“多網融合”。在新一輪國土空間規劃編制與實施的戰略框架下,不斷強化多模式軌道交通的引領作用,推動多模式軌道交通與空間結構的互動拓展。

 

  加強城市層面軌道交通線網運營管理統籌。從區域一體化要求出發,不斷提高城市、城際多模式軌道交通的規劃建設與運營能力。面向既有城市軌道交通系統的城市,針對服務全域出行的線路,可優先考慮城軌技術標準,在地方指導發展和財政補貼框架下,由城市軌道交通集團統一運營管理,以加強城市軌道交通與市域鐵路、城際鐵路的融合。針對連接各城市的線路,可優先考慮國鐵技術標準,在地方政府購買鐵路部門服務的框架下,委托國鐵部門運營管理,增強地方政府的主導權限。

 

  加強城市和城際軌道沿線土地的綜合開發。按照“多網融合”發展新體制,著力推進投融資、建設、運營、綜合開發等前期研究,不斷實現軌道交通、產業布局、土地開發、重點項目、公共服務等優化統籌。統籌軌道交通沿線土地資源,強化土地儲備和規劃設計,制定有利于公交導向開發(TOD)的綜合政策,提升軌道沿線空間價值,建立土地溢價反哺軌道交通建設的體制機制,進一步緩解城市和區域財政壓力。